军部队或他种机关同意之下，可以列席其会议。”这是保卫系统首次改变完全的垂直领导体系，首次规定接受同级党政负责人领导。
西北政治保卫局在1936年9月20日颁布《政治保卫局暂行组织纲要》又明确：“政治保卫局是苏维埃政权与一切苏区内部反革命斗争的权力机关，在共产党领导之下负责保卫苏维埃政权，保卫民族革命利益与保障共产党在红军中的领导和战斗力加强。”这是保卫局条例中首次提出在党的领导之下。
抗日战争初期，中共中央在各地各部队成立军委分会或军政委员会的体制，缩小政治委员的职权，扩大党务委员会的权力，实行事实上的集体领导。1938年10月23日，中央军委、总政治部作出《关于军队中锄奸工作及组织条例的决定》，明确军队各级锄奸部门是该级政治机关的一个工作部门，受同级党委和政治机关的直接领导，上下级锄奸部门为业务指导关系。这就改变了红军时期实行的保卫局垂直领导的体系。
中共中央政治局于1939年8月25日作出《关于巩固党的决定》。12月政治局会议，中央决定成立情报保卫的专门机构——中央特别工作委员会，又称中央最高委员会，对外称为中央敌区工作委员会。这就意味，中共的保卫工作，正式实行党的集体领导。
中央社会部于1941年提出《抗日根据地的锄奸政策》：“加强与提高保卫机关的工作，纠正锄奸工作的扩大化、简单化、一般化、神秘化的错误。”从这个文件可以看出，虽然这个时期中共中央还没有对肃反作出全面总结，但是对于肃反中发生的严重错误，党内已有认识。而且，明确提出保卫机关的倾向性问题。
抗战初期，中共中央在情报、保卫工作系统，一直着力调整领导关系，试图解决党的领导与专门机关领导的关系。
陕甘宁边区保安处的情况还要复杂些，既有党的领导关系，还有政府领导关系。保安处是一个机构两块牌子，既是西北局的社会部，又是边区政府的一个部门。西北局和边区政府都对保安处有意见。内战时期养成的特殊习惯，到了延安还在延续。保安处的工作网遍布党政军机关，一些保卫干部习惯于“三驾马车”，并不尊重同级党委与政府领导。后来，保安处的红军工作部取消，军队的保卫工作由部队的政治部锄奸部管理，保卫机关的过高地位有所下降。但是，军队有武装，保安处也有武装；军队有电台，保安处也有电台；一个县只有三匹乘马，县委书记一匹，县长一匹，还有一匹就是保安科长骑！别人还是有意见。
周兴这边也有意见。保安处长周兴虽然是西北局委员，却迟迟不能进常委。保安处有武装、有电台，都是工作需要。特殊的工作，当然要有些特殊权力。
不过，保卫机关在历史上过高的地位，却是不可避免地下降着。1942年12月，周兴在西北局高干会议上，检讨保卫部门闹独立性的问题，“天大地大独立系统最大”，还特别批评对县长闹独立性最多的陇东地区。1945年8月16日，边保专门组织各地的地委书记、专员、保安分处处长，座谈关于党委、政府与保安科关系问题。明确：保安科是政府的一个科，又是党委的一个部；调动任免保卫干部要经过党委、政府商量同意；保安科逮捕人犯，没收违禁物品要经县长核准；保安科上报文件要同时报书记、县长一份；保安科长的生活待遇与其他科长相同，不得另吃小灶。甚至具体规定：保安科长出门骑马带警卫员，如因工作特别需要，要经县委书记、县长批准，如非工作需要，则不必骑马带人。这就明确了情报、保卫系统在同级党委和政府领导之下工作。1948年西北局义合会议集中批评保安处，批评周兴。1949年保安处文件《对保卫工作的组织、任务与领导关系的意见》提出：过去保安处虽然是西北局的社会部与政府的保安处。但在组织上、实际上均既不同于西北局之一部，亦不同于政府之一厅。制度上更是独自的一套。总之，过去的组织形式实际上并未完全取消垂直系统。对于今后的关系，文件提出：“明确领导关系，划分工作任务。西北局成立社会部，保安处成为政府之一厅。”“西北局社会部统一管理政府的、军队的、敌区地下党的保卫工作。”①
这些逐步推进的制度变更，完全落实了党对情报、保卫系统的领导。建国前夕，中共情报、保卫系统的体制，已经按照毛泽东的设想和党中央的规定调整到位。中国的公安系统，至今编制为地方政府的一个机关，接受地方党委领导，并不实行垂直领导制度。
第三章 三八式：步枪、干部、中社部
遗失的毛泽东讲话（3）
延安时期，中共中央的最高领导核心，如何领导最高情报、保卫领导机关“中央社会部”？
中共在1927年成立的中央特别委员会和1937年成立的中央最高委员会都由周恩来任主任，周恩来无疑是中共情报、保卫工作的领导人。可是，周恩来从未担当中共的最高领导。而且，抗日战争时期，周恩来作为中共代表，驻在国民党统治区重庆，离开延安达十年之久，
显然，在此期间，周恩来难以具体领导全党的情报、保卫工作。
中共的最高领导人毛泽东，也十分重视情报、保卫工作。1941年发生皖南事变，在反击国民党的同时，中共也从内部吸取教训，发出两个著名决定：《关于增强党性的决定》、《关于调查研究的决定》。同时，中共中央成立一个前所未有的机构——中央调查研究局，毛泽东亲任局长。这个局的任务是：全面负责对敌我友的调查研究工作。下设三个机构：调查局，负责调查敌我友各方的军政情报，着重战略情报和相关研究；党务研究室，负责根据地的政策研究，办公在中央办公厅驻地；政治研究室，负责中国政界各方面的研究，办公在中央办公厅驻地。毛泽东任局长的这个“中央调查研究局”，其权限包括政策研究内容，显然不止是一个情报机关。对情报史深有研究的王炎堂认为，这说明毛泽东强调情报工作要为党的整体战略服务，而且把情报工作提高到理论的高度。联想毛泽东1939年在边保的那次讲话，也是强调保卫工作要为党的整体战略服务。如此认识情报、保卫工作的性质、作用，应是中共情报、保卫发展史上的一个重要标志——成熟阶段到来了。
毛泽东亲任调查研究局局长，当然表明毛泽东对情报、保卫工作的重视。可是，这并不意味毛泽东亲自担任情报、保卫工作的领导职务。这个调查研究局后来又进行改组，党务研究室、政治研究室划入中央办公厅，调查局则演变为“中央情报部”。中共的调查研究局的职能，不同于国民党的“中统”，不能全部判定为情报机构。
中共第一代领导集体为“五大书记”——毛、刘、周、朱、任。毛泽东曾任调查研究局局长，周恩来曾任中央特别工作委员会主任，任弼时分工负责交通局，刘少奇曾任中央反内奸委员会主任，朱德曾任八路军保卫委员会主任。看来，延安时期，中共中央对于情报、保卫工作，不像苏联和国民党那样由最高领袖一人专断，而是实行集体领导。其后的发展证明，集体领导制度有效地防止重犯历史上肃反的错误，共产党很快夺取全国政权。后来文化大革命的严重错误，再次证明个人专断的危害。枪杆子永远听党指挥，刀把子也要永远听党指挥。
延安时期，中共的多项工作，包括情报、保卫工作领导体制的变化，都显出不同于苏联做法的中国特色。这种摆脱教条主义的倾向，应该是走向成熟的标志之一。
作者反复思考：中共的情报、保卫工作，到底在多大程度上受到苏联的影响？这是一个不好回答的问题，目前尚未发现有人对此进行专题研究。肯定的事实是：中共情报、保卫工作的创建时期，十分重视学习苏联经验，周恩来曾经参观过苏联的有关机构，顾顺章、陈赓、邓发等人还受过苏联培训。延安整顿情报、保卫机构，也相当重视国际经验，还先后把从苏联归来的毛诚、师哲派到边保加强工作。但是，李启明明确地说：中共的情报、保卫工作创建伊始，就有自己的特色，而且，还逐步形成与苏联不同的体系。
确定的事实是：中共倡导的党委集体领导制度，与苏联完全不同。
有趣的是，中共这项制度却同国民党有相近之处。
国民党与共产党合作时期，曾在北伐军中实行党代表制度，掌握全国政权之后长期不搞选举，径由国民党中央决定政府人选。王明领导的中央曾在1931年批评红军总前委“存留着极浓厚的国民党工作方式的残余”。美国也批评国民党“以党领政”。
中国的国民党和共产党这对立的两党，都不照搬老师的体制。这是否说明：在中国，实行党的领导更适合当时的国情。
抗日战争时期，中共的保卫工作体制由独立系统、垂直领导，转向实行党委集体领导。后来的工作实践，证明这种体制的成效。
可是，结束文化大革命以后，特别是1978年三中全会以后，中国司法战线的领导体制又走向新的变化，强调党委不要直接管案子。而且，重新实行公安、检察、法院互相制约的机制。后来，又逐步恢复检察系统的垂直领导。
这是否又转回去了？
有识者道：实践检验真理，实践也决定制度。
战争时期，共产党处于非法地位，连政权都没有，照搬苏联的法律制度并不现实。革命时期变动剧烈，实行党委制有利于集中意见，依照党的政策行事也机动灵活。可是，待到共产党掌握全国政权之后，还由党管一切就不合时宜，甚至会导致只重少数先锋队的意愿，忽略最大多数的群众的利益。
掌握政权的党，应该将自己的政策变为法律，通