。1933年废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935年以外汇储备作为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935年11月，白银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委员。1931年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。
但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政治支持和心理支持努力使中国经济从停滞中走出来。①到1937年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消云散。
表20 南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）
续表
*除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。
＋印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。
≠6204万元各省征收的国税和直接支付的军费。
§主要从盐税中转给各省。
Ⅱ中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935年。
‖政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。
**包括7800万元的各种内部转帐。
＋＋包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分可能投资于军需工业。
资料来源：财政部长的年度报告，见P。T。陈：《财政》，《中国年鉴，1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587—588页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，第433—440页。
表20列出南京政府1928—1937年间九个财政年度的主要收入和支出。省和地方政府的支出在1938年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936年期间，仅占3。2—6％。美国可以比较的数字是1929年占8。2％，1933年占14。3％，1941年占19。7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。
1929年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在1937年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。
在1928年6月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为中央政府提供了总收入的11。8％和4。2％，但抗日战争结束时，中央政府的农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了新的不公平的负担。①几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年后的中国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的1928—1929财政年度总收支的55。7％。在此后八年中，这个比例在最高81。9％（1932—1933年）和最低56。6％（1935—1936年）之间变动，平均数为71。4％。平衡来自各种杂税、政府企业的收入，而最重要的是来自借款。到1936年10月才进行引进所得税的初步工作。1937年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分利得税加起来从未超过政府总收入的1％或2％。给少数人，包括政府“知内情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管1937—1949年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。
在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较小的借款是30年代借的，其中包括总数为2600万美元的两笔美国商品借款，和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。1937至1945年间实际利用战时信贷和租借法案合计约21。5亿美元（美国18。54亿；苏联1。73亿；英国1。11亿；法国0。12亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。
表20所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实上在1931—1932年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种帐目中是作为现金余额拥有的。在1927—1935年间，南京政府财政部发行了38种内债，票面价值16。34亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以及1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。
1931和1932年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从1931年1月的62。90元跌到12月的26。60元。预定在1932年1月偿还的内债约2亿元，是1931—1932财政年度预期收入的1/3，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从1933年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表20所示，由于军费增加，从1933财政年到1935财政年，借款总数每年上升。1936年2月，进行第二次内债大整理，发行统一公债14。6亿元。以之取代33种期限和利息不同的旧债，有五期用关税担保，年息6％，到期年限为12、15、18、21和24年。此外又发行新债3。4亿元，到1936年底，内债发行总数接近20亿元。
发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于1933年）。很大一部分债券被银行吸收。例如，1936年2月，它们拥有未付债券总额的2/3。除了少数例外，至少在1932年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作为担保，预支相当于票面价值50—60％的现金。当债券公开发行并已有确定的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽则大多数债券的发行价可能是98，市场上的最高牌价却从未超过80，有时跌到30或40。一种有根据的估计是，在1927至1934年间，发行债券12亿元，交给南京政府的现金大概相当于票面价值的60—75％。①因此，名义上的利息是8。4—9。6％，财政部的实际负担则是12—16％，如果利息和本金如期偿付，债券持有者一年可能赚到20—30％的利息。在1932年的整理后，内债的负担有所改进。到1932年底，内债的平均收益率是15—24％，1933年跌到16。8％，1936年跌到11。6％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，这在1935年的币制改革之后发展很快。公�