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州际商务委员会成立于1887年，是通过一场政治运动建立起来的第一个机构，这场运动是由自称的消费者的代表——当时的拉尔夫·纳德之流——领导的。该委员会已经历了几代人，已有人对它进行了详尽的研究与分析。它是一个很好的事例，说明了政府干预市场的发展史。
厄普顿·辛克莱的小说《丛林》揭露了芝加哥各屠宰场和肉店不卫生的状况，作为对随之而来的抗议的回答，最初于1906年建立的食品和药物管理局，也已经历了几代人的时光。除了在规定的范围内起作用外，食品和药物管理局还在较早的特定行业的管制型式与较近期的职能或跨行业的管制型式之间起着某种桥梁作用。它之所以能起这种作用，是因为1962年凯弗维尔提出的修正案使它的活动发生了变化。
消费品安全委员会、全国公路交通安全管理局、环境保护局，都是管制机构的更现代化型式的范例——跨越行业进行干预，不太关心消费者的经济利益。对上述各机构进行全面的分析远远超出我们的讨论范围，我们只扼要讨论它们如何表现出同州际商务委员会和食品与药物管理局所具有的共同趋势，以及它们为将来提出的各种问题。
虽然州和联邦政府对能源的干预是长期的立场，但在1973年石油输出国组织实行禁运以及随后将原油价格提高三倍以后，这种干预有了量的飞跃。
正如我们将要说明的，假如我们不能依靠政府干预来保护我们这些消费者，我们能够依靠什么，市场采取什么方法来达到这种目的，以及这些方法如何能得到完善？
州际商务委员会
南北战争以后，接着是史无前例的铁路扩张——以1869年5
月10日在犹他州普罗孟塔利钉进用黄金铸成的最后一颗道钉为象征，标志着联合太平洋铁路和中央太平洋铁路的接轨和第一条横贯大陆的铁路线的完工。不久建成了第二条、第三条、甚至第四条横贯大陆的铁路。1865年已经营业的铁路有三万五千英里；十年以后，接近七万五千英里；到1885年超过了十二万五千英里。1890年已有一千条独立营运的铁路。铁路遍布全国各地，通向每一个偏僻的村庄，横贯整个大陆。美国的铁路线长度超过了世界上其他所有国家铁路线长度的总和。
竞争在当时是激烈的。其结果，货运和客运运费往往很低，恐怕是全世界最低的。自然，铁路公司人员曾抱怨过“无情的竞争”。每当经济动荡，在经济周期性衰退的一击之下，一些铁路公司便陷入破产并转归其他人，或者干脆关门大吉。经济复苏时，铁路建筑的另一高潮便随之而到来。
当时的铁路公司人员彼此联合，组成联营集团，并按照利润水平确定运费和瓜分市场，试图以此改善他们的处境。令他们沮丧的是，各种协定经常遭到破坏。只要一个联营集团的其他成员不降低运费，任何一个成员就能通过削减运费和从其他成员那里抢走生意而获利。当然，他不能公开削减运费，只能隐蔽行事，要使联营集团的其他成员尽可能长久地蒙在鼓里。于是受优待的托运人得到秘密的回扣，各公司对不同地区或不同商品订有差别费率。运费的削减迟早会为人知道，联营集团也就随之而垮台。
在象纽约与芝加哥这样距离遥远、人口稠密的地区之间的竞争，当时是非常激烈的。托运人与旅客们可以在由不同铁路公司和沟通两地的运河水运公司营运的一些交错的线路中进行选择。另一方面，这些铁路的任何一条较短路段中，例如在哈里斯堡与匹兹堡之间，也许只有一条铁路。那条铁路拥有某种垄断地位，只是容易受到可替代的运输方式的竞争，诸如运河或河流等运输方式。当然，这类铁路总要尽可能利用其垄断地位，收取尽可能高的运费。
一种结果就是，由各短程运输——或者甚至一段短程运输——收取的运费总额，有时大于从两个远距离地点之间的长程运输所收取的全部运费。诚然，没有消费者抱怨长程运输的运费低廉，但是，他们确实抱怨短程运输的运费高昂。同样，在秘密的运费削减战中获得了回扣的、受到了优待的托运人不会有怨言，而那些没有得到回扣的托运人，则对“差别定价”怨声载道。
铁路公司是当时的主要企业。它们的地位非常显眼，相互竞争激烈，同华尔街和东部财团有密切联系，报纸上报道的金融控制和欺诈事件很多都与它们有关。各铁路公司成了天生的靶子，特别是中西部农民们攻击的靶子。十九世纪七十年代发生的格兰其运动，对“垄断的各铁路公司”进行了攻击。农民们通过绿背纸币党、①农民同盟②
等组织联合起来了。所有这些组织都在议会大厦进行鼓动，要求政府管制货运的费用及活动，并往往取得成功。平民党③不仅要求对铁路公司施行管制，而已要求彻底的政府所有制和政府经营，威廉·哲宁斯·布利安是通过平民党而出名的。④当时的漫画家们获得了意外的成功，他们把铁路公司描绘成章鱼，章鱼在扼杀国家，在对国家施加极大的政治影响（各铁路公司确实干过这些事情）。
①绿背纸币党（Greenback
Party）系1875年成立的美国农业家的政党，它反对当时美国政府的收缩通货政策，争取维持廉价币值，以利于农民清偿南北战争中的负债。——译者
②农民同盟（Farmers’Alliance）为
1882年在美国北部成立的农民组织。——译者
③平民党（Populist
Party）于1892年在美国成立，针对当时美国政府的通货收缩政策，它标榜自由铸造银币的纲领和一般的反对垄断的方针。——译者
④参看玛丽·贝内特·彼得森：《受管制的消费者》（洛杉矾：纳什出版社，1971年），第164页。
当反对铁路公司的宣传运动高涨的时候，有些有远见的铁路公司人员认识到，他们能使这场运动转而对他们有利，可以利用联邦政府去执行他们确定价格和划分市场的协定，保护他们不受州和地方政府的侵犯。他们加入改革家的行列，一起支持政府管制，其结果是1887年州际商务委员会的建立。
大约过了十年，州际商务委员会才得以充分发挥作用。到那个时候，改革家们已在进行另一场改革运动了。铁路只是他们所关心的事情之一。他们已达到了目的，他们只偶尔粗略地查看一下州际商务委员会正在做的事情，而没有很大兴趣去领导铁路公司干更多的事情。对于铁路公司人员说来，情形就完全两样了。铁路就是他们的事业，是和他们有关的头等大事。他们准备一天二十四小时都花费在铁路上面。而且，除了他们外，有谁能够充当州际商务委员会的职员并去管理这个机构呢，他们很快就学会了如何利用该委员会去谋取他们自己的利益。
第一任政府专员是托马斯·库利，他多年来是代表各铁路公司利益的律师。他和他的同事们向国会要求更大的管制权力，并且被授予了这种权力。正如克利夫兰总统的司法部长理查德·Ｊ·奥尔尼，在州际商务委员会刚刚成立六年的时候给伯林顿和昆西铁路公司董事长、铁路巨头查尔斯·Ｅ·珀金斯的一封信中所说的：
在目前州际商务委员会的职能受到各法院限制的情况下，它是或者可以使之成为对铁路公司非常有用的机构。它平息了公众要求政府对各铁路公司进行监督管理的喧闹，而在同时这一管理几乎完全是名义上的。但是，这样的委员会历时愈久，就会愈多地倾向于采取商业和铁路公司对事物的看法。这样，该委员会将变成介于各铁路公司与人们之间的一种障碍，保护铁路的利益免受轻率而粗鲁的立法的侵犯。
……明智的办法不是毁灭该委员会而是利用它。①
州际商务委员会解决了长程运输或短程运输问题。该委员会做到了这点主要是通过提高长程运输的收费率，使之等于短程运费的总和，你得知这一情况是不会惊奇的。除了顾主以外，人人都高兴。
①马修·约瑟夫森：《政客》（纽约：哈考特·布雷斯公司，1938年），第526页。
随着时间的推移，该委员会的权力强大，它开始对铁路公司的各种业务实行日益严密的控制。此外，权力从各铁路公司直接选出的代表那里转移到了人数日多的州际商务委员会的手中。可是，这对于各铁路公司没有什么威胁。许多官员都来自铁路行业，他们的日常业务是同铁路人员打交道，因而他们未来发迹的主要希望是同铁路公司联系在一起的。
二十世纪二十年代，当货运汽车作为长途运输工具出现时，对铁路产生了真正威胁。州际商务委员会坚决维持了铁路公司异常高昂的货运费率，使汽车货运业得以飞速发展。后一行业是不受管制的，并具有高度的竞争性。拥有购买一部运货汽车资本的任何人，都可以加入该行业。在要求政府管理铁路公司的运动中，人们提出来的主要理由是：铁路公司是垄断企业，对它们必须加以控制，以阻止它们剥削公众，但这一理由对于汽车运货无论如何是不成立的。要找到比汽车货运业更能满足经济学家的所谓“完全”竞争条件的行业，那是困难的。
然而，上述情况并没有阻止各铁路公司去鼓动要把长途汽车货运置于州际商务委员会的管辖之下。并且，铁路公司成功了。1935年的汽车运输法赋予州际商务委员会管理汽车运输业者的权力——以保护铁路公司，而不是保护消费者。
汽车货运重复了铁路的历史。它组成了卡特尔，收费率被固定下来了，线路被划分了