全省县长的训令中称：“查各县区署，为协助县长深入民间推行政令之机关，必须组织健全，行政效能始克增进。本府制颁《湖北省各级地方政府非常时期办事纲要》第12条内载：‘区长不称职者，县长得径予撤职，先行派代’，畀各县县长以遴选之权，藉资汰劣留良。近查多数县长不明斯旨，遇有区长或区员缺出，辄以之见好土劣，徇私滥派，轻率请么，或报请备查，甚有未经呈报而当地人民已先揭举其劣迹向本府控诉者”。据当时湖北省民政厅对各县的实地考察报告，区长职位被土劣侵夺者比比皆是，有的县长甚至向土劣贿卖区长和联保主任职缺，其价格自数百元至数千元不等。这些土劣区长以国家权力为护符，大肆搜括民财，广置田产，下陷人民，上疾官厅，专横自重，胡作非为，几为通病。
区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为地方边缘恶势力藉以自豪自雄的工具。这些土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所指出的：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的根据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。”这样一来，土豪劣绅比以往更残酷，也更具压迫性。
对国民党政权而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲，虐待平民”，“恃势怙豪，朦蔽官厅”，“变乱是非，胁迫官吏”，“逞强恃众，阻挠政令”，“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。这一条例颁布后，在一些省份动真惩处了一批土豪劣绅。但不久蒋介石又训令不得将惩治条例援引于“公正士绅”。
在传统王朝的盛世，士绅作为官民之间的中介，官－绅－民之间多能维持一种比较良性的互动关系。蒋介石寄希望于“公正士绅”的，正是封建时代士大夫所担当的“道在师儒”，为民师表，移风易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的“剿共”和40年代的抗日战事倥偬之际，蒋介石仍多次发表告士绅书，其字里行间对“公正士绅”的民间精英角色充满着莫大的期望。然而时势早已丕变，蒋介石所殷切期盼的“公正士绅”已不复存在，即使存在，也是凤毛麟角，继之而起的是一批欺压民众的地痞豪强势力。40年代初期，湖北省民政厅要求各县县长调查寻访当地的“公正士绅”，结果发现，“现时士绅，比较正直的茂材异等之士，遍访几无一可以当选”。张治中主湘时，亦深感“地方正义力量不存”，“观察地方消沉情况，不禁感慨万端，古代所谓修桥补路之风，亦已不见于今日！”在这种情形下，国民党所实际借重的并非“公正士绅”，而是掌握基层社会支配权力的土豪劣绅。土豪劣绅遂得乘间侵夺国家合法权力，并与国民党上层政权构成一种既相冲突又相交融，既相互依存而又彼此制约的复杂关系。
随着国民党政权由区而乡，由乡而保甲的层层深入，土豪劣绅侵夺国家权力的势头非但没有受到抑制，反而有同步增长之势。换言之，当国家政权越深入，土豪劣绅僭取国家权力的机会愈多，队伍愈庞大，农民所受的压榨愈强烈。当政权停留在区一级时，区级的职位毕竟有限。其后，国家权力进一步下沉到乡镇联保，乡镇长和联保主任的职位，又成为土劣猎求的目标。
1933年前后，中央研究院在江苏无锡调查了104个乡长，发现这些乡长大都由富有田产的地主担任。104个乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均122亩。
表6。2江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计
田亩统计职业统计
100亩以下100亩以上合计地主富农小商人合计
人数59451049581104
资料来源：张锡昌：《农村社会调查》，第263－264页，黎明书局1934年。
在“新县制”推行以前，区以下的乡镇长权力尚有限，且多出于民选，其作恶者尚非普遍。以江苏为例，据1933年的调查，当时区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”。这种情形在浙江亦同样存在。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用亦需乡镇长私人贴补。乡镇长职务繁杂非专职不可，但这个时期的乡镇长按规定为义务职，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此，“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业，无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。
但这种情形随着“新县制”的推行而逐渐改观。“新县制”下的乡镇长被国家政权赋予重任。乡镇长可以说是权倾一方。按照“新县制”的规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社社长。此外，乡镇还具有自己独立的预算，有权向所属居民征收捐税，作自己的财政开支。如此而言，乡镇长具有控制一乡政治、军事、经济和文化教育的权力。乡镇公所如同一个正式的官衙，其职员编制按规定有一二十人，实际常达四五十人。内有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员，还有武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业时，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，进乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”。既然乡公务可以带来名誉、权力、金钱和地位，其职位自然也就成为地方豪强争夺猎求的目标。
对国民党政府而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。正因为此，当“新县制”推行之初，国民党就提出了“用新人行新政”的口号，希求将地方权力从土豪劣绅手中夺回。为此，国民党政府采取了两项措施：一是从法律上规定“有土豪劣绅行为曾受处刑之宣告者”不得担任乡保甲长，并将乡保甲长的年龄限制在25－45岁之间；二是各省、县、区分别举办各种人才训练所、训练班，企望将一批乡村优秀青年进行培训后，取代土豪劣绅担任基层行政人员。对于前者，其限制几等于无，因土豪劣绅受刑者极少。对于后者，各省当局大都比较重视。
以湖南为例。抗战初期，张治中主政湖南。他“鉴于过去地方自治掌握于土劣手中所造成的失败”，上任伊始，即提出了一个“彻底改造基层机构”的宏伟计划：发动知识青年学生到农村去，造成新知识分子、新青年和农民相结合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年学生，派往各县开展为期半年的民训工作。接着，他在报纸上刊登巨幅通告，登记知识分子充任县市各种干部人员，计划在半年内，训练5万知识分子去基层充任保长、乡镇长和县长，更换原有的地方基层干部，使湖南全省县以下基层政权彻底脱胎换骨。张治中这一雄心勃勃的计划在当时全国引起莫大反响。然而，这一计划实现的情况如何呢？张治中后来回忆说：“当我离开湖南之日，这一个艰巨的工程还没有完整展开”。张于1937年12月就任湖南省主席，1939年1月离任，前后不过一年多。在如此短暂的时间里，固难见成效，然而，在当时的历史大背景下，如果不用革命的手段扫除土豪劣绅等乡村恶势力，彻底改造基层政权的愿望势必成为泡影。
这一点，从当时各省举办的各类基层行政人员训练的成效，足可引以为证。据1942年统计，全国各省总计已训练各类基层行政人员116万余人，其中乡镇保甲长近80万。相对于当时全国基层行政人员的总数而言，受训人数还不到10％。其后几年，各省当局仍坚持不懈地训练，到1949年前后，全国大约有半数以上的乡镇保甲长受过训练。但是，受训的实际效果如何呢？这里不妨引录一段当时人的观察：
“这种训练，各地方当局不乏以之敷衍功令，或粉饰治绩者。更有野心之徒，以主办训练机关为培养私党，布置爪牙，以广置一己之势力者，是则训练反为行政上的浪费，或弊政发展的源泉矣。此外，以训练为护符，以同学会等组织为声援，勾结土劣，为害地方者，尤比比皆是。
据当时人的看法，国民党训练基层行政人员的目的本是为了“用新人，行新政”，而训练的结果却适得其反：一是给旧土劣造新身份；二是产生出一批新土劣，时人称之为“科学化的土劣”。
在举办各类训练的同时，国民政府又于1944年颁发《各省推进乡镇保甲干部人员考试办法》，要求各省以考试的方式严格选拔基层干部。为此，各省成立普通考试委员会，并在各县成立考试分会，以县长兼考试分会主任。在湖北，各县考试分会大多在1945年上半年前后成立，并相继举行了几次乡镇保甲干部人员考试。考试分甲、乙、丙三级，考试对象，甲级考正副乡镇长，乙级考保长和乡镇股主任及干事，丙级考甲长及保干事。考试程序分为初试、训练、再试。初试及格后予以训练，训练结束后再举行复试。考试科目，一般为国文、党义、中国史地、地方自治等。就法规和形式而言，国民党政府为选拔基层行政人员，亦可谓煞费苦心，然而其实际效果如同训练一样，只不过为原有乡村土豪劣绅增添一层合法身分和政治护符而已。
检阅这个时期湖北、湖南、四